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开放专栏:联合国秘书长选任机制解读
Thursday, October 6, 2016 16:06
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  (原标题:开放专栏:联合国秘书长选任机制解读)

  开放专栏

  已经70岁的联合国,历史上有八名秘书长。现任秘书长也即第八任秘书长、来自韩国的潘基文将于2016年12月底卸任。大约两年前,一些民间组织已经就第九任秘书长的选任开始了倡导活动,这些倡导活动对第九任秘书长的选任程序产生了重大影响。关注这些发挥领导性作用的民间组织的改革建议,不仅有利于了解联合国秘书长的选任改革趋势,也有助于中国民间组织思考未来参与联合国规则制定的可能路径。

  联合国宪章第97条对联合国秘书长的选任做了简单规定,即联合国秘书长需要由安理会推荐,由联合国大会任命。除了成文规定外,还有一些不成文的规定。比如,联合国秘书长最好不要从安理会常任理事国中产生,以避免联合国权力太过集中,前八任很好地遵从了这个不成文的规则。再如,联合国秘书长的选任要考虑区域平衡。联合国将现有193个成员国划分为五大区域,分别是非洲、亚太、东欧、拉美和地中海、西欧和其他地域。从前八任联合国秘书长的国籍来看,目前只有东欧区域尚未产生过秘书长。这也是大家普遍认为第九任联合国秘书长有可能来自东欧的主要实践依据。从前八任的背景,大家也很容易发现,尚没有女性担任联合国秘书长。在第九任的选任中,性别视角也被严肃提出。

  对现有联合国秘书长的选任机制,批评的声音主要侧重以下几个方面:候选人提名程序太随意,候选人很少得到本国政府的认可,安理会磋商人选的机制不透明,给联大提名单一人选不科学等。

  针对现有选任弊端,一些民间组织在两年前便开始了第九任秘书长选任的改革倡导活动。其中,“一人为70亿人”在其中发挥领导性作用。

  2014年11月,12个非政府组织发起了“一人为70亿人”的倡导活动,并给联合国所有成员国发出了一封信,提出第九任联合国秘书长的选任,要更加透明和包容,以增加联合国的活力和领导力。“一人为70亿人”倡导的具体改革内容包括:一,明确截止日期和任职标准的正式提名程序;二,一届七年任期改革;三,与候选人有正式互动;四,安理会向联大提名两人以上。英国政府于2015年9月明确表示支持“一人为70亿人”的改革方案。由曼德拉发起、安南领导的国际非政府组 织 — ——老 龄 委(Th eE lders)也提出了联合国秘书长选任的改革建议。另一个非政府组织———现在就要平等(E quality N ow )也强烈呼吁选任一位女性联合国秘书长。

  2015年9月联大通过了第69/321号决议,里面提到了第九任联合国秘书长的选拔程序,几乎全部接受了民间组织对提名阶段的倡导建议。对候选人资质的期待,对性别、地域的平衡性考虑,要成员国推荐候选人,跟候选人互动等。根据该决议要求,2015年12月15日,联大主席和安理会主席联合向所有成员国发出了一封邀请推荐人选的信。当然,第69/321号决议也重申了141规则,即仍然沿用联大投票程序的匿名不公开。

  各国推荐候选人后,候选人要提交一个愿景陈述,到2016年8月,12个候选人被确定,六位男士,六位女士。在初步意向性投票后,在2016年8至9月份,三位候选人克罗地亚前总理、黑山共和国外长和哥斯达黎加籍联合国气候变化框架公约秘书长相继退出。2016年9月28日,保加利亚政府推荐K ristalinaG eorgieva加入。在10月5日投票前,有10名候选人,五位男士、五位女士。保加利亚籍现任联合国教科文组织的IrinaB okova作为自荐者仍然留在名单中,导致候选人中有两位保加利亚籍女性。

  虽然在前几轮的意向性投票中,葡萄牙前总理、联合国前难民事务高级专员 安 东 尼 奥·古 特 雷 斯(A nt nio G uterres)一直领先,但鉴于地域和性别平衡的各种考虑,大家都预期这次秘书长的产生会非常复杂。比如俄罗斯属于东欧区域,又是常任理事国,大家预期其会坚持这任秘书长从东欧产生。历史上也出现过常任理事国就候选人相持不下的例子。这次选任中,民间组织和西方媒体也进行着各种影响性努力,包括前面提到的“一人为70亿人”的改革倡议,也包括性别平等的呼吁,还包括《卫报》等呼吁继任秘书长应该更有领导力而不是过于听从常任理事国等等。这次选任中程序上对改革呼吁的回应,也让民间组织有了更多期待。

  但戏剧性的是,在安理会环节,人选的产生却出奇顺利。2016年10月5日,安理会进行了第六轮投票,古特雷斯获得13票支持,两票弃权,无反对票,取得历史上难得的统一性。排在第二位的斯洛伐克共和国外交和欧洲事务部长米罗斯拉夫·莱 恰 克(S lo v a kM iroslavLaj k),获得七票支持,六票反对,其中两张反对票来自安理会常任理事国。这意味着,安理会将只向联大提名一名候选人,那就是古特雷斯。基本可以认为,古特雷斯将会是下一任联合国秘书长,因为在历史上,联大尚未否决过安理会的提名人选。

  从第九任秘书长选任的改革倡导和实际操作可以发现,联合国在回应民间创新性改革建议方面是很有效率的。这次有关候选人提名程序机制化的民间倡导,得到了联合国大会和安理会的响应,也得到了安理会成员的积极支持,并及时落实到实践层面。民间呼吁的性别平等也在提名程序中得到了很好的体现,尽管实际人选尚不是女性。当然,也有一些其他改革内容,如任期制改革,并没有提上日程。对于安理会提名两名以上候选人的改革建议,因为第二候选人没有得到足够的票数,也相当于搁置了。

  联合国是大型政治和官僚体系,联合国的职责不是要成为世界政府,而是要联合不同的利益群体为人类面临的共同难题寻求破解答案,这要求联合国秘书长在三个层面进行艰难平衡,第一是在联合国的成员间包括安理会常任理事国间平衡;第二是对联合国也即联合国官僚体系进行领导;第三是联合和聆听众多独立专家、国际民间组织的声音,最终还要在不同利益群体之间进行有效协调。这就要求联合国秘书长具备突出的政治能力,也即如何最大可能地团结最多的利益群体、动员最多的资源去应对人类共同面临的难题。所以,联合国秘书长的相对独立,不是像独立专家那样去思考具体问题,而是要站在相对超然的位置上去最大地发挥联合国的凝聚作用。

  (作者张文娟系北京青少年法律援助与研究中心高级研究员、印度金德尔全球法学院副教授)

2016-10-06 16:00:08

原始网页: http://sports.ycwb.com/2016-10/07/content_23185634.htm

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